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优化地方立法
2017-04-24 11:01:29

 

    十八届四中全会《决定》提出,“明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权”。《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》则强调,要“提高政府立法质量,加强重点领域政府立法,完善政府立法体制机制”。立法权在地方的降临和地方立法主体的扩容有其必要性和合理性,政府立法水平的提高对于提高城市法治建设和管理水平,保障城市适度自治,提升地方因地制宜的积极性,促进城市经济社会健康可持续发展具有重要意义。那么,该如何采取适当的优化措施,来促进新时期的地方立法?

  立项是地方立法的前提

  赋予所有设区的市以地方立法权,不是让政府扩权和部门争利,而是让地方政府得以守规和部门利益得以消解,立法项目的确定因此就成为地方立法中要面对的首要问题。

  以人大常委会五年立法规划为指导编制年度立法计划,在制定好立法工作规程的同时,坚持突出重点、统筹兼顾的原则来拟定立法项目。下列项目可优先立法:事关改革、发展、稳定和重大决策的项目;关系广大人民群众切身利益的项目;地方迫切需要且条件成熟的项目。

  在立法模式上应当选择走“小而精”的道路,在内容和体例上不追求“大而全”。要在本地立法需求和充分调研论证的基础上提出立法项目,坚持“无地方特色不立,条件不成熟不立”之立法原则,重在成熟、公正、管用,确定立法项目的筛选标准,坚决扭转立法项目分布的失衡状态。

  地方立法应先列出三个清单

  权力清单(能做什么)。梳理清楚在立法权限内能够做什么,根据十八届四中全会《决定》和《立法法》修订案,设区的市可以对下列事项进行地方立法:城市建设、城市管理、环境保护、统筹推进本行政区域内基本公共服务均等化事务以及其他属于地方性事务等。有立法权限的地市要据此不断改进立法工作方式,拓宽公民有序参与立法的渠道,通过有针对性的地方立法来建设、改善和提升城市品位,以大力弘扬城市精神。

  负面清单(不能做什么)。梳理清楚哪些是不能进入或不能继续进入地方立法计划的,比如涉及减损公民基本权利、增加公民义务、税收等。而地方立法权限内的所涉领域恰恰与民众日常生活和公民权利密切相关。因此,立法前要注意清理早期制定的法规,该废止的废止,该修订的修订,以促进法规和谐统一;立法时要做好协调、甄别工作,不能让带有明显部门利益倾向的立法项目“带病”列入立法计划,注意防范借法侵权扰民等。

  责任清单(应该做什么)。弄明白哪些是人大及其常委会必须加快立法的,哪些立法可以由人大常委会通过,哪些须由人民代表大会通过,使地方立法不至于与宪法法律和国务院行政法规相冲突。在此,制定地方政府规章时还应当注意其时效性,因为按《立法法》修订案,规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的,应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。

  体现“地方特色”

  充分调研本地立法需求。地方立法工作者要充分了解本地经济水平、政治文化、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等对立法调整的需求程度,懂得如何运用立法有针对性地解决地方特殊问题,尤其要加快创新薄弱环节和领域立法。

  根据本地实际谋篇布局。善于抓住地方特殊性,分清本地地方立法的轻重缓急。第一,全局性。把地方立法同具有战略性、具有全局性的东西结合起来。第二,地方性。把地方立法跟城市发展定位结合起来,要尽量避免地方特色不足的“盲目性立法”和“重复性立法”。第三,自主性。把地方立法同解决地市特殊社会问题结合起来稳步推进,比如治安问题、脱贫问题、艾滋病问题、社区管理无序化问题、精神病人问题、农村老人自杀问题、留守妇女儿童问题等,尽量避免权利义务不对等的“管制性立法”。

  调查研究中央和外地立法。既调研本地情况,还调研中央立法和外地立法,才能了解全局,才能处理好本地立法和中央立法的关系。地方立法在于通过具体性落实上位法,应在便于操作上下功夫,避免和减少操作性不强的“景观式立法”;地方立法者要把注意力转到解决“本地突出的、中央立法没有解决或者不宜解决的问题”上来。

  坚持地方特色原则,还须尽量避免行政管理部门主导的“部门性立法”,以防止地方保护主义或者本位主义的毛病作祟,在借鉴之前国内“较大的市”的立法经验时,也要尽量避免照抄、重复、转抄外地经验。

  提高立法质量

  立法虽然也需要“讲效率”,但主要“讲质量”“讲成熟”“讲公正”。地方政府规章是短期内的权宜之计,终究要升级为地方性法规,立法质量就更显重要。

  建立良法标准。良法有实质标准和形式标准,我们既要关注良法“体现公益,反映公意”的实质标准,又要重视良法“一般性、明确性、统一性、稳定性、先在性、可行性、公开性、适合性”的形式标准。一方面,地方立法要坚持人大主导原则,确保程序正当,符合法的明确性、公开性和稳定性等属性标准,立法内容要合乎上位法要求和事物的客观规律,立法价值要合乎正义性和民主性,法的表达要合乎科学性,法的实施要具有可执行性和可操作性、要考虑配套。另一方面,以融合形式法治的实质法治观为指导,立足地方城市管理实际,从立法维度进行调查研究,运用“良法之治”的标准审视现状,从而提高城市管理立法质量。

  推动科学立法和民主立法。首先,弄清楚本地立法权限和立法程序,认真贯彻立法技术规范。在地方立法起草、论证、协调、审议、公布、评估等环节,应当在遵循和体现客观规律、遵守宪法和法律的前提下,认真研究基本问题,构建立法协商的制度机制,确保社会公众广泛深入地参与地方立法。其次,成立立法工作小组,从市人大代表中选聘立法信息员,吸收专家参与起草或委托起草。再次,召开论证会、听证会、评估会,分层次做好立法协调工作,同时与省级人大常委会有关工作机构建立法规草案“审议通过前书面征求意见、法规报批中积极沟通协调”的制度,最终实现立法的民主化和科学化。

  筹建多维度的立法专家组。大胆启用专家参与立法,采行立法委托起草制度。建议从三个方面筹建专家组:一是业务专家,比如熟悉城市管理、城市建设、社会治理创新、环境保护、公共文化、卫生体育等方面的业务专家;二是法律专家,比如精通宪法、刑法、民法、经济法、教育法、程序法、社会法等方面的法律专家;三是立法专家,这类专家在起草和制定地方性法规和地方政府规章中,对立法规划和立法计划的掌控,对法的创制过程、法的内容、法的形式、法的语言、法的可实施性等进行的专业化控制都是重要的,都需要选择和任用。

                                                                                          (来源:学习时报) 


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